浙江省

关于整合提升全省各类开发区（园区）的指导意见

（征求意见稿）

全省开发区（园区）是支撑我省开放创新发展的重要载体，为解决当前存在的数量多、规模小、能级弱、管理散等突出问题，充分发挥开发区（园区）产业和制度优势，根据国务院推进开发区创新提升有关文件精神和省委省政府决策部署，特制定本指导意见。

本指导意见所指的各类开发区（园区），包括国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区、海关特殊监管区、省级大湾区新区、省级经济开发区、省级高新技术产业园区、省级工业（产业）园区、省级产业集聚区和市县自行设立的各类园区。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大和省委十四届六次全会精神，牢固树立新发展理念，坚持“八八战略”再深化、改革开放再出发，聚焦高质量、竞争力、现代化，聚力系统性重构、创新性变革，借鉴特色小镇发展理念，以“一个突破、两个提升、四个一批”为路径，破除僵化理念、重构体制机制、砍掉过多平台、压实主业主责，形成功能布局合理、主导产业明晰、资源集约高效、产城深度融合、特色错位竞争的全省开发区（园区）体系，成为支撑我省高水平开放、高质量发展和现代化建设的重要载体，为浙江建设“重要窗口”提供有力的平台支撑。

二、发展目标和路径

（一）主要目标

到2021年，围绕“立好体制、配优队伍、建强园区”等目标，引导各地大幅度压缩省级以下平台数量，大力度精简园区管理机构及人员队伍。全省开发区（园区）由现在的1010个整合到150个以内（不含转型提升的特色小镇、小微企业园等），并在总量控制前提下实行动态管理。大幅度精简开发区（园区）管理机构，数量缩减60%以上。建立激励竞争的干部人事制度，全面推行“扁平化”“大部门制”管理机构，全省开发区（园区）管理人员数量缩减30%以上。整合培育2-3家具有较强运营能力和资本实力并具有新型运营模式的运营平台。开发区（园区）与属地政府职能边界更加清晰，空间范围更加科学合理，加快形成便捷高效、稳定透明、公平竞争的营商环境，努力建成以高能级战略平台创建为引领、国家级和省级开发区（园区）为支撑的高质量发展平台体系。

到2025年，释放开发区（园区）整合提升效应，加快集聚一批成长性高、引领性强的大企业、大项目、大产业，打造“互联网+”、生命健康、新材料三大世界科技创新高地，支撑形成若干世界一流先进制造业集群和一批行业领军企业。打造20个左右高能级战略平台；提升国家级经济技术开发区对外合作水平和产业发展质量，力争进入全国前30位的5家，其中进入前20位的4家、前10位的2家；推动国家级高新区科技与经济深度融合，力争进入全国前30位的3家、前10位的2家。

全省开发区（园区）整合提升主要指标表

注：*号为全省经济（技术）开发区数据；整合后的全省150个开发区（园区）不含转型提升的特色小镇、小微企业园等。

（二）推进路径

按照“一个突破、两个提升、四个一批”的要求，推进全省开发区（园区）整合提升。

突破体制机制。破解平台“碎片化”难题，推行“党工委（管委会）+”体制，形成集中统一、精简高效的体制架构。以“最多跑一次”改革为牵引，营造市场化、法治化、国际化、便利化的营商环境，基本实现区内事区内结。完善开发区（园区）管委会自主运营模式，探索龙头企业主导运营和引进区外专业企业运营等多种模式。建立适应市场化和专业化要求的班子配备及人才队伍建设机制，鼓励按程序实行全员聘任和末位淘汰制。（省委编办、省委组织部、省委改革办、省国资委、各市党委政府，位列第一为牵头单位，下同）

提升开放创新水平。充分发挥开发区（园区）的对外开放平台作用，激发对外经济活力，推动投资贸易便利化，集聚高质量外资，加强国际双向投资，发展更高层次开放型经济，加快形成国际竞争新优势。瞄准世界科技前沿领域，加速建成一批具有国际先进水平的科创中心和研发平台，加速催生新技术、新产品、新业态、新模式，优化创新发展生态体系，推动产业迈向全球价值链中高端。（省商务厅、省科技厅、各市党委政府）

提升产城融合水平。突出以产促城、以城兴产、以城聚人的发展理念，集聚一批重量级未来产业及先进制造业，培育行业领军型企业，构建集产业链、创新链、人才链、服务链、资金链于一体的高端产业生态，着力打造数字经济等若干世界一流产业集群。统筹产业与城市空间布局，促进生产、生活、生态融合发展，打造集高端技术服务、高品质生活服务、高标准公共服务于一体的配套体系，推动功能单一的工业园区向功能多元的城市空间转变，打造“产、城、人、文”融合发展的现代化产业新城。（省发展改革委、省经信厅、省教育厅、省科技厅、省建设厅、省商务厅、省文化和旅游厅、省卫生健康委、各市党委政府）

淘汰撤销一批。对未能纳入整合优化、转型提升的开发区（园区）原则上逐步予以淘汰撤销，结合国土空间规划合理安排利用腾退土地，妥善分流安置相关人员。对淘汰撤销开发区（园区）内的优质企业，各地要引导其集聚发展，按就近原则实行属地管理，提供优质服务，做到政策不变、力度不减、责任不卸，同时不新增机构、不增挂牌子。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省科技厅、省自然资源厅、省商务厅、各市党委政府）

转型提升一批。鼓励符合条件的开发区（园区），经一定程序有机更新并转型成为高端要素集聚、主导产业特色鲜明、创新能力比较强的特色小镇、小微企业园或创业创新园等。对开发相对成熟、具备城市功能的区块，可转化为城市街区并划归属地政府管理。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省科技厅、省民政厅、省商务厅、各市党委政府）

整合优化一批。依托现有国家级和省级开发区（园区），按照牌子就高、政策叠加、范围适当的原则，保持原有国家级牌子不变，视情保留省级平台牌子，推进区域范围内各级开发区（园区）实质性整合。杭州、宁波两市本级允许各整合形成2-3个开发区（园区），其余设区市本级允许各整合形成1-2个开发区（园区），县（市、区）允许各整合形成1-2个开发区（园区），总量控制在150个以内。开发区（园区）空间范围原则上要求相对集中连片，严格控制分片区数量。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省科技厅、省商务厅、各市党委政府）

创建打造一批。组织实施“520”行动计划，即按照创建制模式，依托自贸区、长三角生态绿色一体化示范区、国家级经开区和高新区、大湾区新区和科创走廊等重大平台，今后5年在整合提升的基础上，全省创建打造20个左右高能级战略平台，平台原则上只保留国家级牌子。按照产城深度融合、综合产出效益高、产业国际竞争力强、营商环境便捷高效等要求，发挥重大平台在承载重大战略和打造世界级产业集群中的强大支撑作用，形成我省承接国际化高端产业和国家级对外开放合作的重大战略性核心平台。相关创建办法另行制定。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省科技厅、省商务厅、各市党委政府）

三、深化体制机制改革

（三）大力度精简机构设置。按照优化协同、统一高效的原则，综合设置管理机构，整合形成空间相对集中连片的“一个平台”、管理运行独立权威的“一个主体”、集中统筹协同高效的“一套班子”。精简整合内设部门，实施“扁平化”“大部门制”管理，实行统一规划、统一招商、统一协调。不再保留的开发区（园区）管理机构一律撤销，整合后的开发区（园区）不再保留各分片区管理机构。探索机构编制差别化配置，创新机构管理模式，管理机构应突出经济管理和投资服务职能。（省委编办、省发展改革委、省经信厅、省科技厅、省商务厅、各市党委政府）

（四）分层次理清与属地政府职能边界。各类开发区（园区）尽快理顺与属地政府的关系，强化产业培育、人才引进、招商引资等经济发展主业主责，依托属地政府开展社会管理和公共服务，形成职能边界清晰而又相互协调共享的合作机制。完善财政预算管理机制，探索独立核算机制，建立与属地政府投入和财政分成制度。开发区（园区）根据不同阶段开发建设水平，及时调整职能和机构设置。鼓励高能级战略平台全面托管所在行政区内的乡镇、街道，完善行政审批职能和城市服务功能，为推动产城融合提供体制支撑。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省教育厅、省科技厅、省民政厅、省财政厅、省商务厅、省文化和旅游厅、省卫生健康委、各市党委政府）

（五）超常规改革干部人事和薪酬管理制度。在坚持党管干部原则的前提下，探索推行全员聘用制、末位淘汰制改革，除党工委书记、主任、纪工委书记外，其他班子成员及以下各类管理人员档案封存，实行全员聘任竞争上岗。党工委书记和主任鼓励实行“一肩挑”。实行全员聘用制的开发区（园区）可按照有关规定自主确定薪酬水平、分配办法。对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才，可按规定采取兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式，实行特岗特薪。允许开发区（园区）国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法。（省委组织部、省委编办、省人力社保厅、省国资委、各市党委政府）

（六）多元化重构开发建设模式。按照管理机构与开发运营企业合理分离的原则，通过改组、组建、引进等途径，支持独立的开发运营市场主体承担开发建设、产业培育、投资运营等专业化服务职能，与管委会实行政企分开、政资分开。建立收益回报和风险分担机制，支持龙头企业以组建企业联盟等方式对开发区（园区）或特定区块实行整体性建设运营。积极支持符合条件的开发区（园区）开发建设主体通过上市、发行债券等方式融资。支持省内发展水平较高的开发区（园区）以市场化方式，输出先进管理模式，整合或托管其他开发区（园区），形成具有浙江特色的跨区域开发区（园区）合作模式。（省发展改革委、省委编办、省经信厅、省科技厅、省商务厅、省国资委、省地方金融监管局、各市党委政府）

（七）全覆盖推行“最多跑一次”改革。按照企业全生命周期，系统推进优化营商环境“10+N”行动。推进政务服务全流程网上办理，实现政府核心业务“掌上办事”和“掌上办公”全覆盖。普遍建立代办制度，实现大项目统一代办、一般项目全部网上办理。根据建设需要赋予开发区（园区）管理主体相对独立、完整的经济社会管理权限，全面实行实体化运作，对于暂时不宜下放的管理权限，实行“见章跟章”制度，切实做到“审批不出区、办事不出门”。对标国际公认标准，复制推广自贸试验区，进一步提升国际化、专业化、便利化等综合服务能力和水平，优化科技创新机制，全面打造一流营商环境。（省发展改革委、省经信厅、省科技厅、省商务厅、各市党委政府）

四、提升发展能级和水平

（八）强化龙头带动壮大企业主体。培育一批具有全球竞争力的一流企业、隐形冠军和单项冠军企业。引导龙头企业集聚布局发展，发挥引领带动作用，支持产业链上下游企业加强协同制造、协同创新，构建新型产业创新生态。加快“机器换人”，通过“互联网+”加快从制造向“智造”转变，加强品牌建设，提升企业品牌影响力。以培育本土企业总部和引进省（境）外企业总部为抓手，打造总量大、能级高、环境优的总部经济发展高地。（省经信厅、省发展改革委、省科技厅、省商务厅、省市场监管局、各市党委政府）

（九）推动多链融合做强主导产业。强化创新链、产业链、生态链分工协作和深度融合，每个开发区（园区）原则上不超过3个主导产业，推动产业集聚向产业集群转型升级。实施产业链“链长制”等长效机制，增强产业链韧性，率先打造十大标志性产业链，加快形成未来产业链竞争力，打造制造业高质量发展示范园区。按照现代产业集群理念，加快改造提升传统产业，全面推进数字化赋能，积极推动新兴产业、龙头企业、重大项目向开发区（园区）集聚，构建数字安防、人工智能、现代纺织、绿色石化、智能汽车、生命健康、电子商务等万亿级现代化产业集群，培育一批航空航天、量子信息等千亿级特色产业集群。（省经信厅、省科技厅、省发展改革委、省商务厅、各市党委政府）

（十）加强双向合作构建开放新格局。积极参与“一带一路”建设，大力推进国际产业合作园布局并争取实现国家级开发区全覆盖，探索建设境外经贸合作区，支持企业布局建设海外创新孵化中心和研发机构等载体，推动开发区（园区）境内外联动。重点瞄准产业链和价值链中高端、隐形冠军等开展招商引资，着力引进跨国公司地区总部和研发、销售、物流等功能性机构。支持符合条件的开发区（园区）申请设立综合保税区，整合优化现有各类海关特殊监管区。（省商务厅、省发展改革委、省经信厅、省科技厅、杭州海关、宁波海关、各市党委政府）

（十一）实施创新驱动激发开发建设新动能。加强区内公共研发平台建设，推动创建国家企业技术中心、国家工程研究中心、国家制造业创新中心、国家技术创新中心等创新平台，支持国家（重点）实验室、省级（重点）实验室、新型研发机构、产业创新服务综合体等重大创新平台优先在区内布局，推进打造具有较强科技创新能力的高新园区。引导企业加强科技研发经费支出，逐步提高R&D经费占GDP的比重，加强关键核心技术攻关，开发一批战略创新产品。鼓励开发区（园区）设立人才专项资金，加快集聚高层次创新人才。（省科技厅、省委组织部、省发展改革委、省经信厅、省财政厅、省商务厅、各市党委政府）

（十二）突出特色小镇理念实施有机更新。按照特色小镇的理念，统筹产业与城市空间布局，促进生产、生活、生态融合发展，培育城市服务功能。突出精细化人文治理、品质化全生活链服务、高效化交通出行组织、循环化能源资源利用、数字化规划建设运营、集约化绿色建筑营造、特色化人才吸引培育，加快实施开发区（园区）有机更新，建设数字园区、循环园区、美丽园区。（省发展改革委、省经信厅、省科技厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省建设厅、省交通运输厅、省商务厅、各市党委政府）

（十三）执行最严标准优化空间结构。依托省域空间治理数字化平台，突出空间资源要素“用管结合”，更好发挥发展规划的统领作用和国土空间规划的基础作用，推进建设空间、虚拟空间、未来空间的规划布局。禁止占用生态保护红线区、基本农田保护区、水源保护区等各类保护区域，划定开发区（园区）蓝绿空间、公共设施等控制线，严禁任意扩大开发范围，注重规划“留白”。各类保护面积占比较高的管辖乡镇，原则上不再隶属开发区（园区）托管。对功能布局基本定型、没有后续拓展空间的开发区（园区），鼓励调整为城市街区。支持重点生态功能区县（市、区）在市本级或山海协作县共建“飞地”园区。淘汰撤销的开发区（园区）不再布局新的产业项目，引导各类企业和项目集聚发展。（省自然资源厅、省发展改革委、省经信厅、省科技厅、省民政厅、省生态环境厅、省建设厅、省商务厅、各市党委政府）

五、完善保障措施

（十四）加强组织领导。发挥市、县（市、区）两级政府在开发区（园区）整合提升工作中的主体作用，建立健全主要领导负责的工作推进机制，各设区市负责统筹推进市本级和所辖各县（市、区）开发区（园区）整合提升工作，确保全省总量控制在150个以内。省级层面重点负责创建打造20个高能级战略平台，相关工作纳入省推进“四大建设”工作联席会议机制。坚持全面从严治党，健全权力运行监督机制。坚持省领导联系高能级战略平台制度，积极发挥省级相关职能部门的指导服务作用，形成省市县分工负责、统筹推进的工作合力。建立工作容错纠错机制，为干事创业营造良好氛围。各设区市于2020年9月底前编制完成开发区（园区）整合方案，各县（市、区）2020年底前编制完成整合方案，2021年底前完成全省开发区（园区）整合提升工作。（省发展改革委、省经信厅、省科技厅、省商务厅、各市党委政府）

（十五）加大政策支持。按节约集约用地、亩均效益水平差别化配置新增建设用地。整合后的开发区（园区）以外原则上不再新增工业建设用地，重大产业项目奖励指标全部用于整合后的开发区（园区）建设。构建低效工业用地退出机制，完善存量土地盘活机制。省财政整合相关领域资金，对于开发区（园区）整合完成情况好的地区予以奖励，支持开发区（园区）整合提升建设。各市县政府应加大对开发区（园区）的支持力度。支持银、企、基金协同组建产融基金。创新人才创业融资政策，优先支持入选国家级、省级各类人才项目的高层次人才。全省重大产业项目、省市县长“152”项目，优先布局在整合后的开发区（园区）。省级相关要素资源重点保障20个高能级战略平台，适时出台支持政策意见。其他开发区（园区）以各市、县（市、区）为主保障要素供给。（省自然资源厅、省委组织部、省发展改革委、省财政厅、各市党委政府）

（十六）强化督查考核。创新开发区（园区）统计管理制度，加快建立以绩效为主要标准的统计监测和综合评价体系。省级相关部门要坚持每年对口组织督查考评工作，按照“谁主管、谁负责”的原则，相对统一考评标准，统筹实施分类考评。重点对亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、研发经费投入强度、单位能耗增加值、单位排放增加值等方面指标进行综合评价，评估结果及时向全省通报。发挥各级人大的监督职能作用，加强对开发区（园区）预算的审查监督。（由省发展改革委、省人大常委会办公厅、省经信厅、省科技厅、省商务厅分别牵头，会同省统计局、各市组织实施）

（十七）建立奖惩机制。鼓励各市建立要素等支持政策与评估结果直接挂钩机制。全省综合评价排名前10名的，考核年度的薪酬水平可提高0.1-1系数；综合评价排名后10名的，考核年度的薪酬水平可降低0.1-1系数。各市对处于全省综合评价平均水平以下的开发区（园区）应实施分类分档核减要素保障指标。各市、县（市、区）开发区（园区）整合完成情况和年度考评结果将纳入省政府年度督查激励奖励。（由各市党委政府组织实施）